9. ASSOCIER CEUX QUI SAVENT

Savoir-faire

Dans un article publié en 1998 sous le titre La réinvention du gouvernement fédéral, Al Gore explique comment l'administration américaine a su réduire la dépense publique d'environ 137 milliards de Dollars. La nouvelle gouvernance, qui a été mise en oeuvre à cette occasion, s'inspire des politiques qualité pratiquées dans le secteur privé. Le cycle "apprendre et améliorer" en a été le vecteur principal.

Le gouvernement fédéral a d'abord admis que la plupart des parties prenantes partagent en réalité les mêmes objectifs que lui et que ces parties souhaitent et peuvent coopérer de bonne foi pour les atteindre. Ensuite, il a du se rendre à l'évidence : les parties prenantes connaissent beaucoup mieux que lui les meilleurs moyens d'atteindre ces objectifs. Elles utilisent pour ce faire leur connaissance du terrain, tout l'arsenal des meilleures pratiques de la société civile et en particulier les Nouvelles technologies de l'information et de la communication.

C'est ainsi que leur participation a permis d'atteindre des résultats beaucoup plus performants que ceux offerts par l'administration traditionnelle.

Participation

Avec l'introduction de la "nouvelle approche" au milieu des années 1980, la Commission européenne avait déjà associé de manière systématique les parties prenantes à l'élaboration des directives. Il en était résulté pour l'Europe une efficacité remarquable :

+ simplification extrême - quoiqu'on en dise - de la législation avec l'apparition des exigences essentielles ;
+ introduction des systèmes qualité dans l'évaluation de la conformité des produits ;
+ disparition des frontières liée à la diminution des obstacles techniques aux échanges ;
+ création de millions d'emplois suite aux avantages concurrentiels procurés par l'avance législative européenne et les économies d'échelle.

Depuis lors, la Commission n'a eu de cesse que d'introduire ces bonnes pratiques, sous le forme de "normes participatives", dans l'implémentation des législations européennes. Sans beaucoup de succès jusqu'à présent. Sous des prétextes divers, les administrations des Etats membres répugnent à la participation des parties intéressées dans le processus de décision.

Mieux légiférer


D'énormes bénéfices en matière d'efficience, sans parler de l'harmonisation intra européenne, pourraient être tirés de cette participation des experts, des citoyens et des parties prenantes. Le fonctionnaire transposeur est en général assez peu sensible au coût d'une décision subie par les citoyens et les parties prenantes ; dès lors qu'il travaille dans la solitude de son bureau et de son environnement administratif, il n'entend guère les préoccupations des parties intéressées.

Il en va très différemment lorsque les parties prenantes sont représentées. Elles surveillent avec un soin jaloux leur sécurité juridique et cherchent à réduire le plus possible les coûts fiscaux et les charges administratives susceptibles d'être mis à leur charge.

Des disparités sans cesse plus nombreuses se font jour au moment de l'implémentation des législations européennes harmonisées. Négligeant les orientations globales, les fonctionnaires rivalisent d'originalité, en confondant souvent maladministration et exception culturelle. Les directives harmonisent et les transpositions singularisent.

Les parties prenantes ont intérêt à l'ouverture des marchés. Lorsqu'on les informent correctement elles savent qu'il n'y pas d'autres voies que celle des meilleures pratiques. Leur présence milite donc fortement en faveur de la plus forte harmonisation possible.

C'est l'objet du programme "mieux légiférer" lancé par l'Union européenne depuis 2006. Il vise à alléger les charges administratives injustifiées des parties prenantes estimées à 150 Milliards d'€ par an.

La clé TaO

La méthode DIRLAB repose sur deux moyens simples :

+ un protocole de référence aux normes participatives ;
+ un ordre du jour investissant les parties prenantes de pouvoirs effectifs.

La clé TaO

Et une clé : le mot de passe donné au certificateur par le logiciel TaO qui garantit que le processus qualité déterminé par le gouvernement a été suivi et des tables de corrélation qui démontrent que les directives sont correctement transposées et que tout le savoir-faire disponible a été exploité.

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8. REDEPLOYER LES EXCEDENTS

La spirale dépressive

L'Europe entre en ce moment dans une spirale dépressive : stagnation + déflation. Un à un, les Etats sont contraints de s'engager dans un processus de réduction de la dette publique, afin d'écarter le risque de cessation de paiement. Ce processus entraîne une dépression liée à la réduction de la demande. Suivant la spirale dépressive, cette réduction s’accompagnera d'une montée du sous-emploi et le cycle de la baisse se poursuivra.

Si on prend le cas de la France, la dette publique représentait en 2009 1 489 milliards d'euros, soit environ 77,6 % du PIB. La même année le déficit public était de 165 milliards d’euros pour 2009, soit 7,5% du PIB. Le gouvernement français se voit contraint de ramener le déficit public à 3 % du produit intérieur brut (PIB) en 2013, ce qui implique une baisse de 100 milliards d'Euros en 3 ans.

Le coût de la non qualité administrative

Plutôt que réduire les déficits, il faut dégager et gérer des excédents. Sachant que toute dépense inutile est un excédent potentiel, que tout insuffisance d'investissement cache des revenus latents, on imagine l'ampleur des ressources disponibles. La sortie de la crise actuelle repose avant tout sur une somme de micro-décisions économiques.

Le programme « mieux légiférer » a fourni des pistes et permis de développer des méthodes efficaces pour cette nouvelle administration. Tout est parti de l’estimation du coût de la non qualité administrative. Selon la Commission européenne, les conséquences de ces charges injustifiées et contre-productives représentent près de 150 milliards d’euros en termes de croissance perdue chaque année (voir le portail "Mieux Légiférer" de la Commission).

Mobiliser ces excédents implique des réformes administratives en profondeur. S’il n’est pas question de revenir à l’Etat gendarme, L’ancien dogme des finances publiques selon lequel l'intérêt général impose de couvrir toute dépense nouvelle n’a plus cours. Le principe de la démocratie, selon lequel la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration doit être mis en application.

On prétend donner la priorité à l'innovation et on utilise les fonds réservés à cette fin pour maintenir debout des industries branlantes. Les exonérations pour les entreprises PME innovantes sont entourées de conditions telles qu'elles se trouvent vidées entièrement de leur sens. Le régime des brevets décourage plus l'invention qu'il ne la protège. Le formalisme coûteux imposé aux entreprises pour favoriser la transparence de la vie des affaires favorise plutôt leur opacité. Les rapports de la Commission montrent que si les coûts législatifs sont élevés, très peu de directives sont appliquées de manière effective.

Vers une administration qualité

L'administration qualité est celle qui satisfait l'intérêt général avec les meilleures pratiques, sans imposer aux parties prenantes de surcharges injustifiées.

Il faut introduire dans l’administration les principes de l’assurance qualité. Les mesures d’exécution doivent être prises par des centres plus proches des réalités du terrain. Les parties prenantes ont vocation à devenir le centre de gravité du nouveau processus d’implémentation des lois (Voir 9. Ceux qui savent).

Face aux nécessités, il faut systématiser la mise en oeuvre du système plan do check act avec la mise en place de groupe d'implémentation chargé d'examiner pour chaque législation la légitimité des charges imposées pour chaque législation. Partout où ils ont été mis en oeuvre, ces groupes d'implémentation ont démontré l'efficacité dès lors que la parole des parties prenantes était correctement assurée.

Les Ministères responsables de l'exécution du budget ont des moyens forts d'imposer des protocoles qualités, la baisse des surcharges et le partage des bonnes pratiques. Certains pays européens ont déjà démontré les gains substantiels que pouvaient procurer la mise en oeuvre du programme mieux légiférer. La mise en oeuvre de ce programme a permis au Royaume Uni d'économiser 3 milliards de livres en 2009. Le programme n'en est qu'à ses débuts : 6,5 nouveaux milliards sont attendus des mesures futures.

Investir

Le premier objet des programmes de redéploiements, c'est de réduire les déficits en dégageant des excédents par la diminution des dépenses injustifiées. Le deuxième objet de ces programmes est de permettre à l'Etat de décider que tout ou partie des gains réalisés soient réinvestis soit dans l'accroissement du cycle vertueux ; soit dans des investissements productifs. 

L'intérêt de TaO est de permettre aux gouvernants d’inscrire la méthodologie, les processus de décision et les orientations essentielles dans un logiciel garantissant leur mise en oeuvre effective.

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7. ECHANGER VIA L'INTEROPERABILITE

La mise en oeuvre des exigences globales participe au développement des  pays avancés et des pays émergents grâce à:

· la sécurité des transactions,
· la qualité des produits et des services
· la protection de l'environnement
· et les économies d'échelle.

Cette mise en oeuvre est d'autant plus efficace que les administrations nationales intégre dans la société civile et sur le marché intérieur les lois, règlements, standards et pratiques qui transposent et implémentent ces exigences.

La pratique actuelle

L'Europe est aujourd'hui l'espace économique qui intègre le mieux ces exigences. Grâce à la pratique de la comitologie, les administrations nationales ne demeurent plus enfermées dans leur hiérarchie. Elles tendent à s'ouvrir vers l'extérieur et communiquent étroitement entre elles pour la formulation, la transposition et l'implémentation des exigences globales.

Pour les autres Etats du monde, les plus modestes, en particulier ceux qui n'appartiennent pas au G20, cette intégration est plus difficile à réaliser. Malgré les progrès de l'informatique juridique, les législations nationales demeurent éclatées et les grands modèles ne sont pas lisibles.

Pour faciliter les rapprochements administratifs, l'Union Européenne a développé une politique basée sur les jumelages interadministratifs. Grâce à cette politique, les Etats Membres peuvent, au travers de leur législation et de leur administration nationale, essaimer les exigences globales auprès des pays tiers qui le souhaitent. L'action menée dans le cadre de la Politique Européenne de Voisinage (PEV) en fournit un particulièrement bon exemple.

Il n'empêche que, lente et coûteuse, cette politique s'étale souvent sur une décennie et souvent plus. Elle ne peut, en conséquence, répondre aux besoins d'urgence, tels ceux de l'ultimatum climatique.

L'apport de TaO

Le système DIRLAB et le logiciel TAO de l'INSTITUT EUROPEEN DE TRANSPOSITION apportent à ces besoins une réponse importante : les utilisateurs du logiciel peuvent partager l'harmonisation  au fur et à mesure qu'ils implémentent. C'est à dire qu'ils peuvent prendre compte l'action des uns et des autres et qu'ils deviennent intéropérables.

Chaque poste de transposeur fonctionne avec les autres en temps réel et ce sans restriction d'accès autres que celles décidées par les autorités responsables.

1. Le système DIRLAB comprend d'abord des réseaux qui permettent d'instaurer entre les transposeurs des jumelages électroniques permanents. Ces jumelages n'ont pas vocation à remplacer les jumelages physiques tels qu'ils sont conduits actuellement. Il contribuent à les diversifier, à les intensifier et à les organiser autour de la labellisation de chaque disposition juridique.

2. Le logiciel TaO fournit non seulement un outil et une méthode aux administrations pour transposer et implémenter rapidement les directives européennes. Il permet également de consulter et de partager en temps réel les modèles juridiques avancés. Ses avantages en matière de vitesse, de conformité et de qualité de l'implémentation des législation harmonisées valent aussi bien pour les Etats membres de l'Union Européenne que, pour les pays émergents, et pour les autres grandes organisations des espaces économiques avancés.

La Transposition assistée par Ordinateur, combinée à des ateliers de formation et à des jumelages actifs, permet de réduire très sensiblement les temps d'implémentation des directives "urgentes" de la protection de l'environnement, tout en améliorant l'implémentation et en réduisant les coûts des grandes directives sur les échanges économiques.

L'intéropérabilité ouvre un accès permanent aux meilleures pratiques du globe pour toutes les administrations, quelque soit le niveau économique des pays.

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6. ACTIVER LE CONTROLE GLOBAL

La grande force des sociétés avancées tient à leur capacité de fixer la politique qu'elles entendent conduire, de suivre et contrôler son exécution afin de confronter objectifs et résultats. Le contrôle génère responsabilité, efficacité et amélioration continue. La forme la plus achevée de cette capacité au contrôle s'exprime dans les normes d'assurance qualité.

Le besoin d'un contrôle global du changement climatique fournit aux régulateurs l'occasion de mettre ne place une protection efficace pour la planète tout en améliorant la qualité de la gouvernance globale.

Le Plan Global pour le Contrôle du Changement Climatique (PG3C) a été soumis au Conseil des Ministres Européens, réuni à Bruxelles pour préparer le sommet de Copenhague le 23 Novembre 2009. L'objet en est d'accélérer la réalisation du protocole de Kyoto et de diffuser les moyens de sa mise en oeuvre.

1. MIEUX LEGIFERER

1.1 L'Europe a créé le "paquet climat et énergie". Ce paquet de directives vise à lutter contre le réchauffement climatique par la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans l'atmosphère et par le développement de la production d'énergies renouvelables, sans porter atteinte au patrimoine technologique de l'humanité.

1.2 Compte tenu des échéances fixées, des retards en la matière, des non conformités et des insuffisances observées, la mise en application complète de ce paquet enregistre des retards importants. Sa diffusion dans le monde est souhaitée sans que les moyens nécessaires soient mis en oeuvre.

1.3 Le PG3C propose d'accélérer la mise en oeuvre de ce paquet grâce au système de labellisation des directives DIRLAB, au logiciel TaO et au réseau EUREFER. Il prévoit d'organiser des ateliers de transposition et d'implémentation, alliés à des jumelages, afin d'assurer l'application effective du "paquet climat et énergie" d'ici octobre 2010 dans les 27 Etats membres.

2. ECHANGER LES BONNES PRATIQUES

2.1 L'efficacité de la politique européenne en matière de diffusion et de reconnaissance mutuelle des exigences techniques dont l'efficacité est avérée pour ce qui touche à la libre circulation des marchandises. Mise en oeuvre par des accords bilatéraux et multilatéraux (Euromed, Asean, Mercosur...), la politique d'alignement législatif a connu un grand essor au cours des quinze dernières années et rencontre un succès indéniable auprès des pays tiers.

2.2 Le système actuel de transfert du savoir-transposer est cependant lent, mal monitoré et très coûteux. Ainsi, il a fallu attendre 18 ans pour qu'une première directive européenne soit transposée en Euromed. Pour un seul Etat, le coût de cette transposition a été de plus d'1 millions d'Euros ; sans parler de l'implémentation de la directive dont le coût est plusieurs fois supérieur. A ce rythme, avec ces moyens et à ce coût, il est difficile d'envisager une implémentation significative du "paquet climat et énergie" avant 2020.

2.3 Le PG3C prévoit de diffuser le savoir-transposer relatif à ce paquet grâce au système DIRLAB, au logiciel TaO et au réseau EUREFER, en organisant des jumelages permettant une mise en application effective du "paquet climat et énergie" dans 52 pays tiers d'ici 2011 et dans la plupart des pays du monde d'ici 2012. Les Ratios d'Implémentation et de Développement (RIDe) intégré au logiciel TaO permet de suivre dans chaque Etat le plan de transposition, la cohérence lingistique de la traduction des textes globaux, la matérialité des études d'impact, la conformité de la transpositon et la qualité de l'implémentation.

L'essentiel des projets a été soumis au Ministère français de l'écologie où il demeure à l'étude depuis novembre 2009. Dès que ces études prendront fin, le dossier sera transmis à la Commission de Bruxelles. Grâce à au PG3C, les objectifs de Kyoto pourront être atteints, voire même dépassés, pour des investissements relativement modestes. L'Europe récoltera alors les fruits de l'avance qu'elle a prise en matière de régulation de l'environnement et pourra poursuivre sa recherche développement pour augmenter l'avance qui est la sienne dans tous les secteurs du développement durable.

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5. LA DEMANDE PAR LA LOI

La primauté de la demande règlementaire

Le mot dérégulation est trompeur. Contrairement à une idée reçue, les économies aujourd’hui sont plus fortement régulées que jamais. Dans tous les pays, la loi exerce une influence considérable sur les décisions des entreprises, directement comme c’est le cas en matière de santé, ou indirectement, comme c’est le cas en matière de sécurité ou d’environnement. Ainsi, selon les normes ISO-9000, la qualité d’un produit ou d’un service se déduit de sa capacité à répondre aux exigences de la demande. Lors du processus de certification, l’auditeur se doit d'examiner, avant même la manière dont sont exprimés les besoins des consommateurs, les moyens mis en œuvre pour satisfaire aux exigences de sécurité et d’environnement de l’Etat qui régit l'entreprise auditée.

Les exigences réglementaires forment une demande qui détermine la conception, la distribution et la consommation des produits et services. C’est cette demande qui génère, par la voie de la référence aux standards, l'impressionnante quantité de normes et de déclarations qui régissent les marchés modernes. Comme l'a maintes fois souligné la Commission Européenne, cette demande appelle des productions, implique des ressources et entraîne la création d’emplois.

Dans les circonstances présentes, la relance la plus efficace est sans doute la relance par la loi. Dans des économies de consommation ouverte comme les nôtres, la relance par le pouvoir d'achat ne peut plus être pratiquée sans accroître les déficits de la balance commerciale. Comme il ne peut y avoir de croissance sans demande intérieure effective, il appartient à l’Etat et aux organisations régionales de susciter une demande publique pour mobiliser les capacités de production inemployées (Voir infra, les lois pro-compétitives pour une croissance durable).

Le besoin de sécurité financière

Pour restaurer la confiance face à la crise, il convient de s’attaquer aux déficits publics et privés et mettre un terme aux bulles financières qui altèrent la confiance. La présente crise résulte d'une mauvaise application des lois et des normes existantes, de défauts de la surveillance des marchés financiers, d'un manque de transparence et d'un refus des organes responsables d'assumer la mission qui était la leur.

Principal lieu de dépôt des épargnants, les banques conseillent ces derniers sur les meilleurs placements pour leur argent. Dans le système bancaire qui domine aujourd’hui le monde, les banques cumulent cette mission avec un rôle d’investisseur. Propriétaires de parts, elles ont naturellement tendance à privilégier leurs intérêts. Or leurs intérêts et ceux des épargnants ne coïncident pas forcément.

La part psychologique dans la finance est plus forte que dans l’économie réelle. La publicité et la mercatique financière favorisent la multiplication des opportunités de placement sans consistance réelle. L’économie n’y retrouve pas son compte. Une activité valorisée par la finance peut engendrer de manière transitoire de substantiels profits. Mais non rentable au plan réel, l’activité finit par s’effondrer. La dynamique de la croissance est brisée. La demande globale se rétracte. C'est ce que les économistes appellent l’éclatement des bulles financières.

Lorsque les bulles vont éclater, les banques en sont les premières informées, mais ce sont presque toujours les épargnants qui subissent les conséquences de l’effondrement financier. « Loans make deposits », sans doute. “Loans make investments”, plus encore. Le résultat des banques dépend de la première loi. Le résultat de l'économie dépend de la seconde. C'est la seule qui compte finalement. En fonction de la qualité des investissements, les loans engendrent des profits réels, la société croit et s’enrichit. Recevoir les dépôts est une fonction incompatible avec celle de choisir l’investissement.

C’est aux gouvernants qu’il appartient de restaurer l’incompatibilité entre banques de dépôt et banques d'affaires et de rétablir la confiance des citoyens dans le crédit privé.

Développement durable

La plupart des directives européennes ne sont pas conservatrices. L'Union européenne dispose d'un puissant arsenal de lois pro-compétitives qui prennent leur référence dans le futur et visent à améliorer la qualité de la vie et de l’environnement.

Ainsi en est-il du contrôle du changement climatique. Les directives sur la croissance durable du paquet climat et énergie prévoient une application effective à partir de fin 2010. Au rythme où vont les choses, il faut tabler sur fin 2012 pour l'Europe et fin 2020 pour le reste du monde. C’est sans doute plus de la directive sur l’amélioration des carburants que dépend l'industrie automobile de l'Europe que des primes à la casse.

Cet arsenal ne cesse de se développer. Les directives doivent définir et assurer la mise en oeuvre de la nouvelle théorie des valeurs associée au développement durable. Ce qui manque le plus c'est le temps et les moyens d'implémentation. Et pourtant, il y a urgence. Comme l'a déclaré récemment Jean-Pierre Audy, "La vérité, nous la connaissons : nos instruments politiques européens ne fonctionnent pas à la vitesse que nécessite la résolution des problèmes."  Pour cela, un outil d'implémentation des directives est nécessaire.

C'est pourquoi la société DIRLAB a développé le logiciel de Transposition-assistée par Ordinateur (TaO). Cet outil peut contribuer efficacement à faire disparaître les bulles financières et à soutenir l’implémentation des lois pro-compétitives :

- TaO garantit la transparence du processus d'implémentation : les normes participatives exigent que tous les représentants des parties prenantes puissent participer à la mise en œuvre et l'implémentation des lois. Le Certificateur TaO assure que ces normes sont bien appliquées et que toutes les étapes du processus sont bien enregistrées dans la base de données d'implémentation. Les positions et arguments des représentants et des experts de la finance qui souhaitent souligner les risques inhérents à certaines OPCVM sont enregistrés par TaO.

- TaO est un outil permettant une implémentation effective : il importe que les orientations données à l'économie par les gouvernants soient implémentées d'une manière efficace et que les objectifs soient continuellement réadaptées aux réalités du terrain. Le processus incorporé dans TaO assure que, chaque année, l'administration planifie avec les parties prenantes la mise en œuvre d’objectifs clairs et mesurables, prévoie les ressources, évalue les résultats et améliore de manière continue l'implémentation des lois (Plan Do Check Act).

- TaO joue la vitesse et la cohérence : Un premier projet de législation transposée est préparé et disponible dans les premières heures qui suivent le téléchargement des nouveaux textes d'harmonisation. L'essentiel du temps de transposition est consacré aux débats sur l'implémentation avec les parties prenantes. Le protocole du logiciel permet au certificateur de vérifier de manière certaine la conformité de la législation transposée au texte de référence et au processus qualité. La conformité des mesures nationales peut ainsi être assurée avant même la notification à la Commission de Bruxelles. TaO, en permettant une vision complète de la transposition et de la mise en œuvre des autres Régions et Etats Membres, favorise l'harmonisation par les meilleures pratiques.



http://www.dirlab.eu/


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4. PARTAGER LES BENEFICES DU DROIT

Afin de prévenir le retour de 1929 et la survenance d’une troisième guerre mondiale, les puissances victorieuses instaurent un nouvel ordre mondial fondé sur des exigences globales.


Les exigences globales

Communes à tous les hommes et à tous les Etats, ces exigences globales ont été consacrées par la Charte des Nations Unies, par la Déclaration de 1948 et par la mise en place de l’Organisation Mondiale du Commerce. Elles ont exercé une influence déterminante sur la période d’après-guerre avec la décolonisation, le maintien de la paix et le développement de la globalisation.

Suite à l'effondrement du mur de Berlin, l'administration des choses prend le pas sur l'affrontement des blocs. Cette période est marquée par la recherche de nouveaux équilibres entre la raréfaction des ressources naturelles et la montée de la consommation, les pays riches, les pays émergents et les pays pauvres, les « actifs » et les « non actifs ». C'est ainsi que surgit l'idée de bonne gouvernance.

Dans tous ces domaines, l’Europe développe une politique mondiale, qui mérite d’être approfondie, pour être à la hauteur des enjeux présents.

La politique mondiale de l’Europe

La lettre et l'esprit de ces « exigences globales » forment partie intégrante des textes fondateurs de l’Europe. Elles ont été la source de directives qui ont permis l’apparition d’un droit harmonisé dans tous les Etats Membres. La plus grande compétitivité générée grâce à l’exigence du meilleur état de la technique, aux économies d’échelle et à la diffusion de l’assurance qualité véhiculé par ces directives a entraîné une croissance soutenue et un nombre important de création d’emplois sur le vieux continent. Les obstacles techniques aux échanges ont pu être levés à l’intérieur du continent et les frontières ainsi disparaître, avec le marché unique.

Cette politique s’est étendue hors des 15 pays membres avec succès grâce au grand élargissement. Ce dernier a démontré la valeur des nouveaux principes de développement de la banque mondiale selon lesquels la sécurité juridique des investissements était le primat du développement. La politique mondiale de l’Europe a poursuivi ce modèle de développement dans toutes les régions du globe ; en particulier, dans les pays proches, avec la politique de voisinage dont Euromed constitue une illustration les plus remarquables.

Les limites de la mécanique des directives

Les directives européennes fondées sur ces exigences globales ont permis de répondre d’une manière légère, souple et profonde au besoin de régulation du développement durable. La préférence accordée aux standards internationaux pour l’implémentation de cette politique a permis de donner au Codex Europa une assise universelle et une portée globale. De fait, même sans toujours bien connaître les directives européennes, la Chine met en œuvre les standards de l’ISO et du CEN, qui en sont les références.

Grâce à ses directives et aux systèmes d'implémentation de ses Etats Membres, l'Union Européenne a atteint les objectifs de Kyoto et va encore développer à l'avenir ses performances en matière énergétique. Avec la menace du changement climatique, la question cruciale de l'essaimage de ce droit global revêt une importance cruciale.

Cet essaimage et ce partage des bénéfices du droit conditionne l'avenir de tous. Il ne concerne pas seulement la protection de l'environnement mais touche directement à la paix qui forme la mission centrale des Nations Unies ; condition fondamentale du commerce équitable, de l'équilibre des échanges mondiaux, le partage du droit est devenu la priorité du XXIe siècle.

Bien qu’extrêmement productive comme l'a montré le grand élargissement de l'Union européenne, la transposition des directives s’avère longue et coûteuse. Avec les moyens traditionnels, il a fallu 10 ans et 55 milliards d’Euros pour transférer l’acquis communautaire chez les 10 nouveaux Etats membres de l’UE ; soit 3 millions d’Euros par directive et par Etats.

Le défi mondial

Avec le logiciel TaO, il a suffit 3 mois et 50.000 Euros pour transposer une directive européenne au Laos. Le défi mondial, comme l’avait prédit en son temps l’auteur du livre qui porte ce titre précurseur, peut être relevé rapidement et avec qualité grâce à l’emploi des nouvelles technologies de l’information et de la communication.




http://dirlab.eu/upload/news/docs/fr/31Premiere-Directive.pdf

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3. DEVELOPPER LA QUALITE DE L'IMPLEMENTATION

Les exigences du traité

La construction européenne est un processus dynamique qui prend une grande part de ses références dans le futur. Le Traité définit les buts que l'Union Européenne doit atteindre. Parmi eux :

- le développement harmonieux, équilibré et durable,
- un haut niveau d'emploi,
- l'égalité entre les hommes et les femmes,
- une croissance durable et non inflationniste,
- un niveau élevé de protection de l'environnement,
- la cohésion économique et sociale et la solidarité.

Cette dynamique forme à la raison d'être des directives européennes. Elles fixent les règles que les Etats Membres doivent sanctionner et les objectifs qu'ils doivent poursuivre pour assurer la mise en oeuvre de ces missions. Une fois transposées, c'est-à-dire reprises par les textes nationaux, ces exigences doivent être implémentées.  La directive décrit un futur que la politique des gouvernements de l'Union doit sanctionner, maintenir et améliorer dans le temps.

L'implémentation des exigences

Les directives ne doivent pas simplement être mises en vigueur par les Etats membres. Elles doivent être implémentées.

L'implémentation des exigences de la directive consiste notamment à :

- former les responsables de l'administration,
- informer les citoyens et les parties concernées,
- mettre en place les outils de surveillance indispensables,
- inciter les principaux acteurs à mettre en oeuvre les exigences,
- utiliser les outils les plus modernes,
- actualiser régulièrement les progrès de la technique,
- s'adapter à l'évolution des circonstances,
- encourager l'innovation,
- réduire les charges pour les parties concernées,
- limiter les coûts administratifs,
- construire des processus qualité,
- mesurer et améliorer constamment les performances.

L'expérience démontre que l'adoption du processus Planifier - Faire - Vérifier - Agir alliée à l'implication des parties prenantes est le moyen le plus efficient pour réduire les coûts et accroître la qualité des résultats de l'action administrative.

L'implémentation qualité

C'est la raison pour laquelle le logiciel de Transposition-assistée par Ordinateur (TaO) incorpore l'implémentation qualité avec :

1. une formation adaptée pour des transposeurs professionnels,
2. un tableau de bord fiable assurant la traçabilité des processus,
3. des labels spécifiques permettant de suivre chaque dispositions,
4. une banque de données partageant les bonnes pratiques,
5. un réseau d'échanges entre les transposeurs européens,
6. un réseau destiné aux parties prenantes dans chaque Etat Membre,
7. des normes participatives impliquant les parties prenantes,
8. une certification des processus et des résultats.
9. la méthode Planifier - Faire - Vérifier - Agir pour élever sans cesse le niveau des objectifs et réduire continuellement l’écart entre objectifs, coûts et résultats.

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2. ASSURER LA CONFORMITE

La compatibilité du futur


Même en y ajoutant le volume des ventes réalisées à l’export, un marché national n'offre généralement pas une taille suffisante pour permettre à une entreprise d'investir seule dans une grande technologie du futur. Un des vecteurs du développement des entreprises, pas seulement européennes, réside dans les directives de l’Union européenne. 


La compatibilité du futur se situe dans le monde global et détermine pour une part appréciable la croissance de l'économie mondiale. Par exemple, les directives sur la qualité des carburants exercent une influence non seulement sur la conception des futurs moteurs européens, mais aussi américains et asiatiques.   


Il convient de rechercher, explique la Commission, « une convergence réglementaire avec nos principaux partenaires commerciaux »   (COM(2010)186 Une stratégie européenne pour les véhicules propres et économes en énergie). Lorsqu’elle prépare une nouvelle directive, la Commission européenne effectue une synthèse des "exigences globales" selon les possibilités de la technique évaluées avec les parties prenantes. Elle demande ensuite à ces dernières de définir des standards appropriés pour la satisfaction de ces exigences, suivant les échéances qui vont s'imposer à tous les acteurs pour intervenir sur le marché européen. 


De fait, la plupart de ces standards sont repris par le marché mondial. Pour conserver l'avance compétitive qu'ils offrent, développer le progrès technique par une recherche développement appropriée et créer les emplois correspondants, les exigences globales doivent être revues, améliorées ou renouvelées continuellement. 

Marché unique, croissance et emplois


Les directives protègent le marché intérieur et promeuvent hors d’Europe les technologies du futur grâce :


- aux économies d'échelle,
- à la qualité et la sécurité des produits,
- à l'avance compétitive qu'elles procurent.


La compatibilité des directives de la nouvelle approche (voir tout particulièrement la directive sur la sécurité générale des produits) a donné naissance au marché unique et à la disparition des frontières intérieures. 


Les nouvelles lois transposées ont généré des millions d'emplois nouveaux.


Les gisements de cette législation restent généralement sous-exploités. L’équilibre économique du système peut être considérablement amélioré. Le programme de la Commission européenne, baptisé "mieux légiférer", estime que 150 Milliards d'Euros de charges pourraient encore être économisées chaque année.


Le Royaume Uni qui s’est engagé depuis peu dans cette voie a démontré la réalité des estimations de la Commission – avec plus de 3 milliards de £ gagnés en 2009.


(http://www.businesslink.gov.uk/bdotg/action/layer?topicId=1084828139).


L'importance des non conformités


En ne mettant pas en oeuvre les directives européennes, les Etats membres violent pratiquement toujours une ou plusieurs clauses essentielles du traité sur l’Union européenne qu'ils ont signé (libre circulation des marchandises, croissance durable, protection de l'environnement ...). Les infractions à la législation européenne et autres non conformités (retards, insuffisance d'implémentation, sur-exécution...) causent un préjudice non seulement à la population de l'Etat en infraction, mais également aux autres Etats membres et à l'ensemble de l'Union. Ces infractions sont la source de pertes de marché, de retard de développement et d'argent, sans parler du gaspillage de temps et d'énergie que les contentieux occasionnent.


L'examen détaillé des non conformités montrent que celles-ci sont nombreuses. Leur forte dispersion selon les Etats démontrent qu'elles ne sont pas inévitables ; soit qu'elles résultent d'une mauvaise organisation des administrations concernées soit qu’elles proviennent d'une intention délibérée.

Les Meilleurs Transposeurs

Les procédures engagées par la Commission devant la Cour Européenne de Justice se traduisent par des coûts, des dommages et de lourdes pénalités. A la date du 10 novembre 2009, 1 256 procédures d'infraction étaient en cours contre les Etats Membres pour transposition incorrecte.

Un axe d’amélioration simple et efficace

Pour prévenir ces infractions, protéger le marché unique et ses avantages compétitifs, de nouvelles méthodes et de nouveaux outils sont nécessaires. C'est la raison pour laquelle DIRLAB a construit TaO, un logiciel de Transposition-assistée par Ordinateur, qui permet de garantir la compatibilité des législations entres elles grâce à :

1. la déclaration de conformité du transposeur,
2. le calcul automatique du ratio de conformité RIDe,
3. la certification du processus et de ses résultats.

Pour assurer correctement la compatibilité du future, cette conformité ne doit pas se limiter au texte de la directive. Elle doit englober tout particulièrement son implémentation avec l’échange des bonnes pratiques. Le développement d'une conformité globale est nécessaire pour prévenir les dislocations du marché unique, les surcharges inacceptables que subissent les acteurs économiques et sociaux et assurer l'amélioration continue des services apportés aux citoyens (Voir les titres consacrés à Utiliser la demande par la loi, au Contrôle global de mise en oeuvre et à Echanger via l’Intéropérabilité).


Essai gratuit de TaO à : http://www.dirlab.eu/download.asp

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1. ACCELERER LA TRANSPOSITION

Les fondamentaux

La bonne gouvernance est apparue avec la globalisation. Celle-ci a pu se développer après la chute du mur de Berlin. Dans un monde plus ouvert, les partenaires internationaux ont intérêt à pouvoir apprécier et comparer rapidement la qualité des gouvernements, les uns par rapport aux autres.

On connaît quelques grands indicateurs : produit national brut, la croissance, les déficits, la sécurité des investissements, le chômage, la taille des marchés externes... Plus les performances révélées par ces indicateurs sont bonnes, plus haute est généralement la note donnée aux gouvernements par les instituts qui se sont spécialisés dans la notation des gouvernements. Plus grand est alors le crédit des Etats évalués et plus bas seront les intérêts demandés par le monde de la finance.

Avec le développement durable, des critères plus qualitatifs apparaissent : protection efficace de l’environnement, grandes infrastructures, qualité de vie offerte aux citoyens, niveau d’éducation, de recherche, de santé et de retraite… Si ces éléments pèsent peu dans la conjoncture, il n'en influencent pas moins de manière déterminante les résultats d'un pays à long terme.  Ils forment donc un élement important dans l'appréciation de la  bonne gouvernance. On sait l'importance prise par le classement de Shanghai sur les universités du monde entier.

Dans cet ensemble, le sens des évolutions à court et moyen terme compte beaucoup. C’est la vitesse avec lesquels un pays réagit et sait s’adapter aux situations qui constitue un des éléments les plus décisifs de la bonne gouvernance.


La montée de la gouvernance globale

Pour mieux exploiter ces fondamentaux, les gouvernements ont tendance à se regrouper dans de puissants centres d'intérêt économique par spécialité (OMC, ISO, UIT...)  ou par affinités géographiques (Centre régionaux comme l'UE ou l'ALENA par exemple).  Non seulement les exigences régionales offrent de plus grandes économies d’échelle, et donc des prix plus compétitifs, mais elles permettent de mieux anticiper et mieux influencer les normes qui vont s’imposer à la demande mondiale. La formulation et la transposition efficaces des exigences globales dans ces sous-espaces globaux deviennent alors l’élément névralgique de la gouvernance et de la politique économique. 

L’avance acquise procure aux entreprises appartenant à ces espaces régionaux des avantages durables.  Les normes qu'ils définissent leur permettent d’acquérir et garder un leadership, en se prémunissant contre les barrières techniques aux échanges dans le cadre de politiques cohérentes (système métrique par exemple).

L’avance européenne

Ces idées forment partie intégrante de la construction européenne. Depuis la fin des années quatre-vingt, l’Union européenne dispose d’une situation enviable à cet égard. Elle a notamment accru son leadership dans la détermination des normes globales, en particulier depuis les accords de Vienne de 1991 par lesquels elle a donné la préférence aux standards ISO sur ses propres standards. 

Poussés par les acteurs économiques et sociaux qui sont parties prenantes, les Etats membres adoptent au niveau du continent des directives compétitives qui permettent de placer l’Europe à l’avant-garde :

- des économies d'échelle
- de la qualité et la sécurité des produits et services
- de la protection de l'environnement.


Si le nombre des directives publiées chaque année n'augmente pas et parfois diminue, leur influence et leur champ d'application s'accroissent sans cesse. La transposition incorrecte ou tardive dans les législations nationales engendre des pertes de marchés et d'emplois face aux autres espaces économiques et des dommages irrémédiables pour l'environnement.

Le centre de gravité de l'économie mondiale se déplace. Selon des prévisions autorisées, la production cumulée de la Chine, de l'Inde et de la Corée du Sud dépassera celle de l'Union Européenne en 2025. Le rôle de l’Europe sur la scène mondiale va devenir marginal, à moins que des  mesures énergiques ne soient prises aujourd’hui.

Se caler sur les meilleures pratiques

Déclarer que les délais de transposition peuvent être diminués est un euphémisme. Plusieurs Etats transposent dans des délais extrêmement brefs (3 mois).

Face aux nécessités de la concurrence, les Etats membres doivent se doter d'outils appropriés pour restreindre les écarts qu’on observe d’un Etat à l’autre entre les délais moyens de transposition. Face aux urgences de la crise, des procédures accélérées devraient permettre de réduire à néant tous délais.

Pour l’heure, c’est plutôt l’inverse qui se produit. Le 1 novembre 2009, 292 directives régissant la construction du marché intérieur n'avaient pas été transposées selon les échéances fixées, soit près de 10% des nouvelles directives.

A l'époque où l'économie pratique le juste à temps, il s’agit de retards inimaginables. L’impact de ces retards sur l’environnement et le monde des affaires est catastrophique. L’amende de 10 millions d’Euros infligée à un Etat retardataire par la Cour Européenne de Justice ne donne qu’une très faible idée de l’importance des dommages causés.

Tandis que le monde évolue à une vitesse accélérée, le processus de décision de l’Union européenne et des Etats membres n’a pas changé d'allure pour autant.  

La perte de vitesse

Face à l’accélération des changements et à la montée des nations émergentes, l’Europe apparaît en perte de vitesse. Les nouvelles normes qu’exigent les circonstances ne voient pas le jour dans des délais suffisants pour assurer son leadership.

Les délais impartis aux Etats Membres pour transposer les directives européennes demeurent généralement très longs (18 mois habituellement). Beaucoup de gouvernements, qui ont souscrit aux progrès représentés par la directive lors de son adoption, ne respectent pas les échéances ; soit que leur système administratif fonctionne mal ; soit qu’il rechignent face à la résistance des acteurs locaux, dont les situations "acquises" apparaissent remises en cause par le progrès technique ou la protection de l’environnement.

D’après la Commission européenne, la situation ne s’améliore pas. Fin 2008 les retards de transposition atteignaient 55 % (Com 2009-675 Mieux coordonner).

Les Premiers Transposeurs

Le nouvel outil d'implémentation

Un nouveau logiciel a été présenté le 11 décembre 2008 aux gouvernements européens. Les experts présents aux Journées européennes de l’informatique juridique ont unanimement applaudi cet outil, dont la présidence française avait fait une de ses priorités.

Il s'agit du logiciel TaO (Transposition-assistée par Ordinateur). Ce logiciel comporte une méthodologie permettant d'élever à la fois la vitesse et la qualité. Les dispositions de chaque directive sont découpées et labellisées selon des types standards. Une fois la labellisation opéré, le traitement de la directive peut s'opérer très rapidement en tenant compte de l'expérience passée.

Diviser les temps par 9 

Le logiciel TaO permet de transposer en temps réel : un transposeur peut élaborer un projet de législation transposée, le soumettre à l'adoption de l'autorité compétente et lancer l’implémentation quelques heures seulement après la publication de la directive (voir la réalisation citée sous le titre Partage des bénéfices du droit).

En temps ordinaire, TaO permet d'utiliser les ressources temps ainsi libérées pour travailler à une autre tâche essentielle de la gouvernance : l’administration de la loi ; c'est à dire tous les autres éléments qui font la qualité d’une gouvernance (voir les autres thèmes développés dans ce blog). Concernant la vitesse de manœuvre, la navigation numérique offre à l’Europe et aux Etats membres qui la pilotent une capacité beaucoup plus grande pour se repérer, armer les équipes pour implémenter, atteindre et dépasser les objectifs fixés par les directives.

Voir http://www.dirlab.eu/

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